***L'échec de Copenhague est grave, mais de futurs objectifs se dessinent déjà : l’éventuelle signature d’un Traité dans un an à Mexico, et la création d’une organisation mondiale de l’environnement. Une analyse de Philippe Hugon pour l'IRIS
Philippe Hugon est directeur de recherche à l’IRIS (Institut de recherches internationales et stratégiques).
*La conférence de Copenhague sur le climat s’est terminée le 19 décembre 2009 au matin. On avait parlé d’une conférence qui sauverait la planète et de défi historique. Il s’agissait de la plus grande conférence de l’histoire avec 192 Etats et 110 chefs d’Etat et de gouvernements présents. L’objectif à atteindre était d’avoir un cadre contraignant visant, selon les recommandations du GIEC, à limiter à +2° la température d’ici 2100 avec une réduction de gaz à effet de serre (GES) de 25 à 40% d’ici 2020 et de 50% d’ici 2050. L’ « accord de Copenhague » est un grave échec. La conférence s’est conclue par un accord politique a minima au statut juridique flou sans engagement clair. Le texte adopté par 28 chefs d’Etat se donne un objectif de +2° d’ici à 2050 mais sans en préciser les moyens.
Chaque pays déclarera ses engagements de réduction de GES tous les deux ans. Un financement de 30 milliards $ est prévu entre 2010 et 2012 et une enveloppe de 100 milliards $ en 2020 afin de réduire les émissions de GES des pays en développement et favoriser leur adaptation. Le mécanisme de lutte contre la déforestation a été adopté (REDD-plus). Un accord contraignant et encore moins un Traité n’ont pu être signés. Cet échec tient à l’ampleur des conflits d’intérêts entre les Etats, au jeu bipolaire des Etats-Unis et de la Chine, et aux impossibilités de mettre en place un processus de production et financement de biens publics mondiaux dans un cadre onusien, en l’absence de volonté forte des principales puissances émettrices de CO2. Elle traduit les changements de rapports de force et le rôle des Suds dans un contexte à la fois de crise mondiale et de montée en puissance des émergents.
1/ Les conflits d’intérêts et la priorité de la Realpolitik
Les oppositions d’intérêts entre les grands acteurs étaient considérables notamment entre le Nord développé, le Sud pauvre et les émergents, mais également au sein de chacun de ces groupes.
A l’intérieur des pays développés, les positions divergeaient fortement. Les Etats-Unis (+ 20% d’émissions de GES), qui n’ont pas ratifié le protocole de Kyoto, ont certes depuis la présidence d’Obama reconnu l’existence des changements climatiques et les effets négatifs des GES. Ils se sont engagés à réduire de 17% environ d’ici 2020 par rapport à 2005 et de 4% par rapport à 1990 leurs émissions de GES (alors qu’ils les ont augmentées de 20% entre 1990 et 2008). L’opinion américaine a légèrement évolué. Mais les Etats-Unis croient aux solutions techniques, demeurent réticents vis-à-vis des contraintes multilatérales et voulaient que les pays émergents à commencer par la Chine premier émetteur de CO2 s’engagent fortement avec vérification des engagements. Ils souhaitaient que le fonds de l’ordre de 100 milliards $ soit adossé à la Banque mondiale. Le timing des débats politiques aux Etats-Unis n’était pas en phase avec le calendrier de Copenhague. Le débat au Sénat se heurte aux lobbies agricoles et aux « libres échangistes » craignant les normes, les taxes et la concurrence déloyale. L’UE, dont les Etats membres ont signé le protocole de Kyoto, s’est engagée à baisser les émissions de GES de 20% (par rapport à 1990) d’ici 2020 et 30% si les autres grandes puissances s’y engagent. Elle a proposé d’allouer 7,2 milliards d’euros sur 3 ans à l’Afrique et a envisagé un financement annuel de 100 milliards d’euros d’ici 2020. Elle s’est présentée comme vertueuse mais a peu pesé dans le processus. La France a joué un rôle visible par rapport à la Suède présidente discrète de l’UE mais ce volontarisme cherchant à trouver des alliances avec l’Afrique et le Brésil l’a fait accuser de ne pas jouer collectif. Les pays de l’annexe 1 qui avaient ratifié le protocole de Kyoto ne représentent aujourd’hui que 30 % des émissions de GES.
Le Sud regroupé dans le G 77 sous la présidence du Soudan a montré, au-delà des divergences d’intérêts considérables entre les émergents, les immergeables et les pauvres, une certaine unité, fondée sur l’absence de responsabilité historique. Les pays du Sud ne sont pas membres de l’annexe 1 du protocole de Kyoto. En revanche, il y a opposition croissante entre les émergents grands émetteurs de GES et les pays pauvres et vulnérables subissant le plus les conséquences des changements climatiques.
Les pays émergents, regroupés au sein du BASIC (Brésil, Afrique du sud, Soudan, Inde, Chine), qui émettent 40 % des GES et qui deviendront de plus en plus les gros émetteurs de GES de la planète n’ont pas voulu brider leur croissance et signer des accords contraignants et accompagnés de sanction. La Chine est devenue le premier émetteur de CO2 (6,2 milliards T CO2) mais considère qu’elle n’a pas de responsabilité historique (estimation de 7% d’émission de GES depuis la révolution industrielle contre 77% pour les pays industriels). Elle continuera, au-delà des déclarations en faveur de la croissance verte, de construire une centrale thermique par semaine à base de charbon. Sa déclaration de réduire de 40 à 45% d’ici 2020 par rapport à 2005 l’intensité en carbone d’un point de PIB conduit à augmenter de 50% ses émissions de GES du fait de sa croissance prévisible du PIB de l’ordre de 7% par an. La Chine refuse les mécanismes de vérification des émissions (MRV) considérées comme une ingérence extérieure. L’Inde demeure encore plus réticente malgré quelques déclarations vis-à-vis de contraintes fortes bridant sa croissance et considère qu’elle est peu émettrice de CO2 (1,2 T par habitant). Les pays pétroliers à commencer par l’Arabie Saoudite ont nié les liens entre GES et climat.
Les pays pauvres et vulnérables notamment l’Afrique et les Etats insulaires – 43 petits Etats insulaires AOSIS, faibles émetteurs de GES (4% pour l’Afrique) – voulaient des compensations financières à la hauteur des coûts d’adaptation liés aux changements climatiques. Les deux principaux dossiers concernaient la lutte contre la déforestation (20% des émissions de CO2) et l’adaptation aux changements climatiques.
2/ Un cadre de négociation inadapté pour un bien commun mondial
La réussite relative du protocole de Kyoto tenait à une conjonction astrale unique et au fait que les premiers pollueurs de l’époque ne s’étaient pas engagés et que les futurs grands émetteurs étaient exclus des contraintes et bénéficiaient des MDP (mécanismes de développement propre). Cette conjonction ne s’est pas reproduite dans le climat maussade de Copenhague.
La Conférence s’est déroulée par commission d’experts puis réunion des ministres de l’Environnement et enfin par réunion de 120 chefs d’Etat et de gouvernement. Les sherpas n’ont pas été capables de rédiger un texte prêt à être négocié et adopté par les politiques. Il y a eu des moments de psychodrames avec le départ momentané des 53 Etats africains le 14 décembre, la démission de la présidente danoise le 16 décembre ou la diffusion de textes confidentiels. L’accord politique obtenu au final entre les 28 Etats n’a pas été adopté par tous les autres pays. Le brouillon du texte danois prévoyait un pic d’émission de GES en 2020 pour atteindre l’objectif de +2° d’ici la fin du siècle. Le BASIC (Brésil, Afrique du Sud, Soudan, Inde, Chine) s’est constitué comme groupe leader des pays émergents et du G77. Il demandait la prolongation du protocole de Kyoto. Il a rappelé la responsabilité historique des pays du Nord, refusé les taxes carbone aux frontières perçues comme des mesures protectionnistes, demandé des financements publics pour les adaptations nécessaires et les transferts des technologies. Le compromis du maltais prévoyait une baisse de 25 à 40% d’ici 2020 et de 50 à 90% d’ici 2050 pour les pays développés (du Nord) et une substantielle déviation de -15 à -30% d’émission de GES pour les pays du Sud. Le Brésil a joué un rôle de pont en participant au texte du BASIC mais également en négociant avec la France et les pays africains.
Il parait évident que le cadre onusien – un Etat une voix – n’est pas adéquat pour traiter de la question des biens publics mondiaux renvoyant à des choix de développement voire civilisationnels. Le monde n’est pas encore multipolaire mais le monde occidental à commencer par la puissance américaine ne peut plus imposer sa voix. La montée des émergents a fait éclater au-delà du discours le Sud et le G77. Le G2 a montré sa puissance. Les dossiers étaient trop nombreux et trop conflictuels pour conduire à des accords sur la responsabilité commune mais différenciée des pays, sur le partage du fardeau, sur l’atténuation et l’adaptation, sur le prolongement ou non du protocole de Kyoto, sur le montant et les modalités du financement par le Nord, sur le suivi des promesses et les manières de les tenir, sur le caractère contraignant des accords et les sanctions.
Quel futur ?
L’éventuelle signature d’un Traité est reportée d’un an à Mexico. Le protocole de Kyoto continuera jusqu’en 2012. Un nouveau protocole sur le climat doit impérativement être mis en place entre 2013 et 2017. L’échec de Copenhague est grave. Si les risques de chaos climatique non linéaires ni probabilisables possibles selon les grands experts du climat se réalisent, la responsabilité des politiques sera considérable. La mise en place d’un régime international climatique (ensemble de principes, de règles, de normes, de sanctions entre des acteurs dont les intérêts, les croyances, les valeurs, les pouvoirs structurels et relationnels diffèrent) n’est pas possible par les processus onusiens. Ceux-ci sont faits de marchandage, d’alliances à géométrie variable, de séduction vis-à-vis des faibles et de jeu contrôlé par les forts mais ils reposent sur la fiction d’un Etat une voix et un besoin d’unanimité sans qu’existe un conseil de sécurité climatique. Les progrès peuvent venir des voies unilatérales et régionales. Certains Etats et régions sont prêts à faire des efforts hors d’un cadre multilatéral par des engagements nationaux et régionaux. La signature d’accords régionaux peut être la base de refondation d’un accord planétaire.
La création d’une organisation mondiale de l’environnement se pose plus que jamais avec acuité.
Elle pourrait être quadripartite proche du modèle de l’OIT tripartite. Elle devrait permettre un débat public et des processus de contrôle et de décision entre les scientifiques (experts) apportant leurs connaissances et doutes au nom de la planète, les entreprises mettant en place une responsabilité écologique ou agissant grâce à des incitations, normes ou taxations, des Etats chargés de la mise en œuvre des règles, des normes et des taxes et des associations environnementales permettant la prise de conscience des citoyens et consommateurs, suscitant les débats et les agendas. Elle permettrait de coordonner les 500 conventions climat existantes, de favoriser la constitution d’un droit international environnemental, de vérifier l’application des engagements des Traités. Elle pourrait contribuer à la mise en place d’un prix mondial du CO2, d’une valeur mondiale donnée à la biodiversité, d’une meilleure coordination des différents fonds publics, privés et associatifs existants.
L'Expansion
22 décembre 2009
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